关于深圳青岛大连宁波厦门5个计划单列市升格为直辖市研究分析2022-02-10 07:35·中国城镇规划君
我国深化改革已经进行到了新的阶段，要求在继续推进经济体制改革和社会体制改革的同时，必须积极稳妥地推行政治体制改革，而行政区划特别是省级行政区划改革则是其中的重要内容。应该系统地深入研究其存在的问题，并为更好地推进改革进行理论设想和实践探索。目前我国省级行政区划总体情况省级行政区数量少、直辖市少，面积和人口规模不均衡（有的省份面积超大，而有的却极小，广东省和山东省人口已经超过1亿人，而新疆兵团、西藏自治区、宁夏回族自治区、海南省等省区只有几百万人）。因此，十分有必要增加省级行政区数量，尤其是可以考虑将国家计划单列的深圳市、青岛市、大连市、宁波市、厦门市5个副省级市升格为直辖市。
一、客观分析存在问题，科学探寻原因
（一）数量偏少，幅度相差悬殊，直辖市数量偏少，水平差异悬殊，分布不平衡。到目前为止，我国省一级（包括省、直辖市、自治区和特别行政区、新疆生产建设兵团）的数量相对较少、规模过大。此外，由于人口密度不均，自然条件迥异，以及民族分布、历史传统等原因，中国省级政区之间规模差距很大，各省管理幅度相差悬殊。这样的区划产生许多中间环节，从而导致行政管理层次比较混乱、管理不便、指挥不灵，也使得某些省在全国总体格局中份量太重，不利于国家长治久安。
我国仅设北京、天津、上海、重庆4个直辖市，总体数量明显偏少。现有的直辖市之间发展水平悬殊。目前从经济实力来看，上海无论是总量或人均水平都占首位。而重庆目前尚远低于全国平均水平，其市域内部城乡差别很大。由于现有经济实力较差，近期内尚难以充分发挥其作为西南地区经济中心城市的功能，成都市对西南地区的辐射带动功能都超过了重庆直辖市。
从地区分布来看，原有的一些直辖市都集中于沿海，广大中西部地区没有直辖市的分布，分布很不平衡。重庆市的升格消灭了西南地区直辖市的空白点，但西北、东北、华中、华南地区仍缺少作为区域性政治、经济中心的大城市。
（二）区界划分不合理，存在若干问题。首先，区界划分存在诸多争议。据从争议面积的分布看，西部地带最多，约达130000多平方公里；中部地带次之，亦有17000多平方公里；东部地带较少，约为700多平方公里。其次，省界争议若久拖不决，往往会导致纠纷迭起，诱发民族宿怨，影响团结。特别是在现有条件下，大多数的资源还是控制在政府手中，市场并不具备足够的调控权力，所以行政边界就成了一道壁垒，割裂了不同行政区之间经济上的联系，中央的指挥在有些方面很难控制，从而导致统一的市场秩序很难形成，导致不同地方对资源的争夺和大量的重复建设。
（三）城市辐射功能弱化。如果现行省制继续维持下去，那么经济发展必然还要更多地围绕着行政中心、交通干线和传统经济发达地区，城市难以有效发挥辐射功能。传统省制过于强调一定行政空间范围内的总体平衡，加之中心城市和其他中小城市的分布不均衡，许多地区（大部分还是落后地区）)无法享受到具有较强辐射功能城市的惠泽。在这种情形下，经济发达所需要的各类要素绝对不会无端地流向经济欠发达地区，大部分落后地区将长期存在下去，经济发展不平衡的状况也将长期持续下去。
（四）历史传统的影响。传统省制意在“镇抚”而非“牧民”。元朝统治者汲取汉唐以来地方割据势力凭险对抗朝廷的教训，改“山川形变”为“犬牙相入”，使相邻政区彼此交错从而相互牵制，避免出现“形胜之区，四塞之国”。正如魏源在《圣武记》中所言，元代“合河南河北为一，黄河之险失；合江南江北为一，长江之险失；合湖南湖北为一，洞庭之险失；合浙东浙西为一，钱塘之险失。”也就是说，古代封建王朝统治者的最高目的是求地方安宁，而不是求地方发展，以后各代虽对省制进行过多次改革，但省际之间犬牙交错的状况不仅没有改变，反而有所加剧。
（五）计划经济的作用。在指令性计划经济条件下，国家社会、政治、经济事务皆由中央管辖，中央政令各地均要统一执行。中央所揽事务太多，致使其管理幅度不能太宽，为了对地方实行统一管理，层层划分也是在所难免的了。虽然从全国范围内是大一统，而在行政机构设置上却偏重于以地域结构为单元管辖，国家一级有什么行政机构，地方（尤其是省级）也要相应设置同样的机构，管理层次多，上下级之间的意见阻碍就越多，多一个层次就多一套机构，从事管理的人员也就多，不可避免地出现结构性内耗。这样彼此之间的协调工作就难做，相互扯皮，办事推诿，官僚作风严重，高层领导所要求实现的目标、所制定的政策和计划，不是下层不完全了解，就是层层传达到基层之后变了质，走了样。严重之时，上级机关对下层的监督和控制就变得异常困难。
二、关于省级行政区划的改革设想
（一）必须以科学的行政学原理为指导
一般来说，行政区划是由横向和纵向系统构成的复合系统。横向系统，表现为管理幅度的面积大小结构，纵向系统则表现为管理层次的数量多少结构。一般地说，管理幅度（首先表现为地方一级行政单位的管辖幅度）的大小与行政层次的多少呈正比例关系，即地方一级行政单位的管辖幅度小，行政层次就会相应地少；地方一级行政单位的管辖幅度大，行政层次就会相应地多。
就横向而言，行政度用公式表明要推动行政区划改革，关键是解决好管理幅度和管理层次这两个核心问题，实现治理模式的变迁。划小原来的区域和增加管理层次是惯例做法，是解决问题的基本思路，毫无疑问前者更符合中国的实际。因为中国政府的管理层次之多，居世界之首。现行行政区划建制一般有四个层级，即省区—市地州—县旗—乡镇，而新疆自治区和河北省在县与乡镇之间还设有县的派出机构—区公所（河北省赵家蓬区公所、新疆自治区奎依巴格区公所），东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成了五级管理层，况且还存在诸多条状管理体系。因而增加管理层次似乎不是明智之举，而划小原来的区域，应该是一条现实之路，与我们现行省级区划存在的矛盾相对应，也有较强的针对性。
（二）必须伴随社会主义市场经济的完善
1、必须彻底突破地域界限。随着市场经济体制的不断完善，经济发展的走向越来越依赖于市场的要求，依赖于社会公众提高生活质量、完善生活方式的普遍要求，客观性需求因素的变化形成了拉动经济发展的基本动力。市场经济体制的建立，打破了计划经济体制传统的管理思想和管理模式。政府主导型的资源配置模式被市场主导型的配置模式所取代，各级政府按照“凡是适宜于市场和下级办的事情，统统交给市场和下边”的指导思想，重新调整权力关系、职能范围和管理方式，省级政府的管理权限范围大大缩小。以经济调控为例，大量的经济职能，如制订指导性中长期计划、财政政策、金融政策、产业政策、收入政策等等，均由中央政府及其授权职能部门行使，省级政府无权、无力行使这些权力。
2、必须扩大管理幅度。随着市场发育程度的提高和市场机制的不断完善，现代化进程中的政府行政机构的设置和行政职能的行使将逐步改变一成不变的固定模式，彻底突破地域限制，打破具有突出的地域性和地方利益要求的趋向性的行政区划格局，改变地域范畴内管理定式的政府行政管理模式，逐步完善协调各方面关系的职能，在整体机构网络协调下，不断完善运作体制、强化操作职能，通过微观调节和明显针对性的操作使其在运作过程中不受地域范围的制约，突破因地域不同所带来的限制和阻力，以适应经济发展跨地域趋势的要求。在此情况下，自上而下直接控制经济的行政体系逐步失去功能，省级政府的职能范围变得愈来愈狭小，划小省区范围不但不会感到力不从心，反而是游刃有余。
（三）必须跟随城市化的步伐
国内外的经验证明，大城市作为国家或区域性的经济增长极，在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特别是在人才、技术、信息、金融、管理和经济运行质量等方面，大城市具有独特的优势。历史的经验还证明，在中国特有的环境下，行政地位，即政治权力因素对城市发展的影响往往会大大超过经济因素的作用，一定数量的直辖市对国家和跨地区经济的发展及政治上的安定都有重要作用。
在有条件的地区增加直辖市无疑是必要和可能的。城市化水平是衡量经济社会发展阶段的一个重要标志，也是人类生产方式和生活方式的进步。虽然目前我国的城市化取得了很大成就，但也存在发展水平极不平衡、继续提高的难度越来越大、系统性工作跟不上等一系列问题，导致应有的功能缺失。
在当代中国，要发挥城市经济社会发展对农村和农业包括财政的转移支付、扶持政策、项目延伸、技术辅导等辐射功能，必须在积极发展小城镇和中等城市的同时，努力规范和扶持发展一批中心城市，对整个区域发展真正起到应有的带动作用，对城市化起到引导和标志作用。
（四）优化地区布局，经济全方位辐射
我国存在着严重的省内地区间发展不平衡。从大范围看是东部与中西部的差别，而更普遍的是多个小空间内的差别，即各省内部的差别，主要是城市与乡村的差别，中心地区与其他地区的差别。而且，这样的差别不仅在经济欠发达的省份广泛存在，即使在经济发达省份也不是个别的。如山东的胶东—鲁西，江苏的苏南—苏北，广东的珠江三角洲与外围地区，类似的情形在江西、湖南、湖北、陕西、甘肃、辽宁、四川都大量地存在着。
省级行政区划改革是较为可行的思路。其有利的因素至少有两个：其一，省级行政区划改革最根本的目的是缩小省的规模，而大量建立新的省随之而来的是新的省级行政中心的出现，这就有了一批中心城市的出台；其二，省级行政区划改革的结果，将带来大批中小城市的崛起，这些城市应当是与人口的分布相匹配，呈较为均匀的态势广泛建立的。可见，省级行政区划改革，必然要出现以新的省级行政中心为龙头的大量城市，这些城市中的大部分将分布在经济欠发达地区或经济落后地区。实践证明，合理地调节区划能促进地区协调发展。实践表明，当新的行政中心和城市建立后，必然会带动周边广大地区经济的发展。这样的例子国外是很多的，如巴西迁都巴西利亚后带动了内地经济的发展，哈萨克斯坦迁都努尔苏丹（原名阿斯塔那）后带来了偏远地区的经济发展。国内的例子如，山东东营市、湖南张家界市、内蒙古鄂尔多斯市的崛起，明显地拉动了周边地区经济的增长并造就了新的产业结构群。
（五）增加数量，划小规模
早在1972年，尼克松曾建议我国政府划小一级行政区域规模，把现有的30个省市自治区扩展为50个左右。50多年过去了，在人们重新思考市场分权体制下的区划问题时，这位前总统具有一定的科学性和合理性的建议不能不引起人们的兴趣。
首先它有利于各地更好的因地制宜，使各地区更有效地制定和采取切合实际的政策和地方性法规，避免“一刀切”。以江苏为例，长江天堑将全省割成了苏南苏北两段，地理上的自然分割，也形成了经济文化上的巨大差异，而发展中的个性差异与各项政策上的一统化形成巨大反差。其次，有利于减少管理层次，缩短信息周期，提高管理效率。第三，有利于形成更有力的竞争态势，使分散主体之间相互竞争，形成活力。第四，有利于增加工作透明度，便于自上而下、自下而上地相互监督，从而有效地避免工作的主观性、随意性。最后，有利于解决省与省之间比例失调、大小不均的问题。
以上省的重新划分，主要是从经济发展的角度划分，同时也应考虑到地形、国家安全、管理方便等因素。我国著名的政区地理学家刘君德先生曾经指出，行政区划对经济发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性及行政中心的设置等方面进行的。根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。
（六）增加中心城市
从全国的社会主义现代化建设来看，由于我国幅员辽阔，各省区地理条件、经济与社会发展水平差别较大，迫切需要有一批超级中心联合邻近省区，组成若干个大经济区，通过加强横向联系，互补互济，促进区内各省区协调发展；通过统筹规划和分期分批开发建设，扬长补短，逐步建成若干个相对独立、各具特点的强大区域经济体系。
我国现有北京、上海、天津、重庆4个直辖市，行政区区划上与省、自治区等同，属于国家一级行政区划。在我国目前和今后的经济与社会中，这些城市以其雄厚的经济基础和巨大的发展潜力，起着国家经济的支柱作用，以其强大的辐射力与内聚力，影响和带动邻近省区的经济与社会发展，起着超越省区界线的超级中心的作用。这类城市除4个直辖市外，还有武汉、沈阳、广州、武汉、西安、南京、杭州等特大城市，后者因受到行政割据等影响，超级中心作用目前远远没有得到充分发挥。
从这个意义上考虑，把大经济区中心增设为直辖市，行政上与省区同级，经济上赋予大经济区组织协调和发展中心职权，有助于加速大经济区的形成发展和充分发挥超级中心城市的作用。许多经济比较发达的城市意欲摆脱所在省的行政束缚，要求更大的自主空间，并且能够带动周边地区的发展。新设直辖市的规模应该缩小，不应再设立重庆那样的直辖市，市下还套着两层市，与市的名称实质相差很大，相当于一个省。同时新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间，应与原有直辖市有一定距离，否则浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能。当然，重新调整省级区划是一项复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化等各方面，有可能会引起某些局部不稳定的因素。因而，需要我们充分研究、精心组织。
（七）5个计划单列市可考虑升格为直辖市
改革开放之初，国家赋予了一部分经济实力较强的城市省一级经济管理权限，并在国家计划中实行单列，把它们的各项计划直接纳入全国计划统筹安排，使它们在经济上相当于中央直辖的省、直辖市和自治区的地位，但在行政上仍然是省辖市。
计划单列市的发展历经了试行计划单列、撤销省会城市计划单列、重庆直辖、保留五个计划单列市等四个阶段，目前有大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市。实行计划单列市体制，对相关城市及全国大局的发展都起到了重要的作用。目前，五个计划单列市在我国的社会经济发展中扮演了“领头羊”的角色。
国家在最初设立计划单列市并最终保留5个计划单列市的时候，其最终目的就是将这5个计划单列市培育成为中央直辖市。而现在，这个5个计划单列市都遇到了发展瓶颈，尤其是厦门市、深圳市等行政区划面积狭小，城市没有充足的扩展和辐射空间，城市发展受限严重。如果将这5个计划单列市升格为中央直辖市，可以将周边的县市纳入直辖市范围，那必然会进一步增强城市辐射和集聚功能，发展这5座城市在国家经济发展中的作用。
深圳直辖市可以将东莞市和惠州市纳入行政区划范围，厦门直辖市可以增加泉州市、漳州市和龙岩市，宁波直辖市可以将舟山市和台州市纳入直辖市范围，青岛直辖市可以划入烟台市和威海市，大连直辖市可划入丹东市、营口市和岫岩满族自治县。
扩大城市行政区划面积，就是扩大了城市的发展空间，增强了城市的辐射带动作用，形成更大的城市能级。纳入东莞市和惠州市的深圳直辖市可以与北京市、上海市竞争；纳入泉州市、漳州市和龙岩市的厦门市具备了与南京市、杭州市、成都市、武汉市相竞争的实力；扩大规模后的大连市将成为东北名副其实的中心城市；而扩大规模后的宁波市具备在长三角与南京市、杭州市竞争的能力；将胶州半岛都纳入青岛直辖市后，青岛市将形成国家中心城市的资本和条件。
在将5个计划单列市升格为中央直辖市后，可以考虑将合适的城市升格为计划单列市，比如江苏省苏州市和徐州市、广东省汕头市、江西省赣州市、河南省洛阳市、湖北省宜昌市、贵州省遵义市、四川省绵阳市、河北省唐山市、广西自治区柳州市或桂林市、安徽省芜湖市、湖南省衡阳市、山西省长治市、吉林省吉林市、内蒙古自治区包头市、新疆自治区喀什市或伊宁市等。
发表于 2022-2-10 11:58
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