合理划分行政区域是科学布局生产力的基础，有利于促进经济的发展。合理划分行政区域有助于国际民族自治政策的落实，有助于发展民族地区的经济、文化事业，巩固各民族的团结。合理的区划调整有利于推动区域经济协调发展，对促进共同富裕起到积极作用。当然，区划调整并不是唯一手段，关键还是引导产业转移，加大交通等基础设施建设，发挥自身优势产业等。今天城镇规划君何方洪就来论述我国行政区划的必要性和优化调整的设想。
图一：我国省级行政区划和省会、副中心城市图
一、行政区划的界定及我国行政区划的现状和特点
（一）行政区划的界定
行政区划有广义与狭义之分。狭义的行政区划，是指国家划定的正式的行政管理区域及其管理，广义的行政区划，则是指一切具有行政管理区域职能的区域以及对已有行政区域的调整和变更。行政区划不是从来就有的，而是国家发展到一定阶段的产物，是国家对于行政区域的划分，是国家结构的一种基本组织形式，具体而言，行政区划是出于国家的政治统治与行政管理的需要，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素的情况下，对行政区域进行分级划分。其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不同幅员的行政区域所组成的体系。
图二：我国行政层级图
（二）我国行政区划的现状和特点
行政区划作为中央政府统治和管理全国各地的一个有效手段，是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。与世界各主要国家比较起来，我国行政区划体制具有如下特点：
1、层级多，即行政管理层次过多。据有关资料记载，法国宪法规定本土行政区划分为省和市镇两级。美国一级行政区为州和特区，二级行政区为县和市。日本一级行政区为都、道、府、县，二级行政区为市、町、村。印度一级行政区为邦和中央直辖区，二级行政区为县或大区。这说明，世界各主要国家行政区划一般都是两级或三级，很少超过四级。然而，中国的行政区划，《宪法》规定三级（省、县、乡），民政部认可四级（省区、地市、县市、乡镇），实际存在八级（中央、省区、副省级市、地级市、副地级市、县级市和县、副县级镇和管理区、乡镇、村和社区）。管理层次之多，大大超过了世界各国。当然，这也与我国人口世界最多、国土全球第三有关，而法国日本等都只是国土小国，印度是国土中等国家，俄罗斯和美国都是人口中等国家，世界上没有任何国家跟我国一样是国土和人口双重大国。
2、幅度小，即一、二级行政区管理幅度过小。美国一级行政区51个，二级行政区3137个，一级行政区管辖二级行政区平均61.5个。日本一级行政区47个，二级行政区3250个，一级行政区管辖二级行政区平均69.1个。印度一级行政区29个，二级行政区410多个，一级行政区管辖二级行政区平均14个多。中国大陆省级行政区管辖地级行政区平均10.7个，地级行政区管辖县级行政区平均8.6个。无论与发达国家比，还是与发展中国家人口大国比，中国、二级行政区管辖幅度都太小了。
3、头大，即一级行政区规模过大。一级行政区平均管辖的国土面积和人口:美国18.4万平方公里和512万人，英国6.1万平方公里和1451万人，法国0.57万平方公里和60.4万人，德国2.4万平方公里和543万人，俄国77.7万平方公里和679万人，印度10.3万平方公里和2849万人，中国大陆31万平方公里和3907万人。中国一级行政区管辖的国土面积除小于俄罗斯外均大于其他各国，管辖的人口远高于其他各国。
4、脚小，即基层行政区规模过小。全国20万人以下的县级行政区703个，其中10万人以下的280个。全国乡级行政单位44067个，村级行政单位806515个(包括村委会694515，居委会112000个)，乡级行政区平均管辖国土面积218平方公里，人口29149人；村级行政单位平均管辖国土面积11.9平方公里，人口1593人。基层行政单位规模如此狭小，既不利于经济社会发展，又不利于基础设施、公共设施的合理建设和使用，更不利于降低行政管理成本和提高居民生活质量。
图三：我国的行政区划层级与行政级别两套系统图
二、不合理的行政区划的弊端
（一）不合理的行政区划造成多头管理与真空地带并存。不同的行政区划，将会产生不同的利害关系，对于一些能带来政绩工程的地域，很多地方官员则会积极参政，并相互争夺从而导致多头管理；而对于一些边缘的会产生负面影响的地带，许多官员则是唯恐避之不及，自然会形成真空。这样对国家的管理来说是很不利的。
（二）不合理的行政区划造成地方行政效率低下，管理成本增加。根据管理学的有关原理，每一个管理者都愿意增加自己的下属而不是上司，在这种情况下，就会使管理层级增多，管理幅度增宽，这样就会造成管理效率的低下。同样的道理，行政区划不合理（往往是层级多、幅度不合理）就会造成行政管理效率低下，进而会造成管理成本的增加，给人民带来沉重负担。
（三）不合理的行政区划还会造成社会不稳定。从秦始皇设立郡县制开始，我国历代行政区划经历了纷繁变迁，但直到20世纪80年代末，我国的行政区域界线从未全面勘定过。几千年来，关于地界的争议就从未停止过。随着经济的发展，人口的增加和对自然资源的开发利用，以资源之争为核心的边界争议不断发生，从而造成了重大的人员伤害和财产损失。只有对行政区划进行合理划分，明确各行政区域界线，并以法律的形式将其确定下来，才能从根本上解决争议问题。
当然，由于行政区划的不合理所造成的弊端不仅仅是上述所及，还会给财政体制的设置、合理行政区划，促进地方发展、旅游资源的开发、生态环境的维护、经济的持续发展等方面造成不利影响。因此，我们能够看到近些年来，国家正在加快撤县设市和撤县市设区等行政区划调整优化步伐，如下图所示，我国从2017年至2021年12月，已经有35个县实现了撤县设市（县级市）。
图四：我国2017年来35个撤县设市地区图
三、合理行政区划的相关对策
（一）“复合行政”。这一新理念的提出，来自于我们对经济全球化背景下政府管理范式从统治转向治理的认识。我们认为，它在传统行政区划调整的框框之外，着眼于进一步推动政府职能转变、实现政府管理体制创新，为解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突提供了一个新思路。所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。
（二）大力发展区域经济一体化，发展区域经济圈和区域城市群、都市圈。这是“复合行政”的具体实践。发展区域经济一体化是国际化的一种潮流与趋势，能够有效地整合地区资源，使各种资源的效率得以最大限度的发挥。实施区域经济一体化，需要以一定的区域经济圈或者城市群、都市圈为基础，城市群和都市圈的发展在20世纪70年代日美已经开始，我国现在东南沿海也已经形成了具有一定特色的城市圈和都市圈，城市群比如有长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，都市圈有已经批复的福州都市圈、南京都市圈等，城市群的发展必须以多个发达城市为基础，这也是区域经济一体化程度较高层次的产物。
图五：我国27个重点发展的都市圈示意图
未来我国应该大力发展以下27个都市圈：上海大都市圈（上海、苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、杭州、舟山、湖州）、首都都市圈（北京、天津、保定、唐山、廊坊、张家口、承德）、广州都市圈（广州、佛山、肇庆、清远、云浮、韶关）、深圳都市圈（深圳、东莞、惠州、河源、汕尾）、成都都市圈（成都、德阳、眉山、资阳）、重庆都市圈（重庆主城区、渝西地区、四川广安市）、南京都市圈（南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城、溧阳、金坛）、杭州都市圈（杭州、湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄山）、西安都市圈（西安、宝鸡、商洛、铜川、渭南、咸阳）、宁波都市圈（宁波、舟山）、苏锡常都市圈（苏州、无锡、常州）、徐州都市圈（徐州、连云港、宿迁、宿州、淮北、枣庄）、合肥都市圈（合肥、淮南、六安、蚌埠、桐城）、南昌都市圈（南昌、九江、抚州、宜春、上饶）、济南都市圈（济南、淄博、泰安、德州、聊城）、青岛都市圈（青岛、潍坊）、厦漳泉都市圈（厦门、泉州、漳州）、福州都市圈（福州、莆田、宁德、南平市、建瓯市、平潭综合实验区）、武汉都市圈（武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江）、郑州都市圈（郑州、开封、新乡、焦作、许昌）、洛阳都市圈（洛阳、孟州、汝州、义马）、长株潭都市圈（长沙、湘潭、株洲、益阳、岳阳）、南宁都市圈（南宁、钦州，防城港，崇左、贵港、来宾，百色平果市）、沈阳都市圈（沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭）、长春都市圈（长春、吉林、四平、辽源）、太原都市圈（太原、晋中、吕梁、忻州）。
图六：改革优化我国行政区划层级图
（三）实行三级（省、县、乡）或四级（省、市、区、乡）的行政管理层次，合理划定行政区划管理幅度，一方面，这不仅仅是和国际行政区划接轨的需要，更多的是从自身的现实情况出发，这样，不仅仅能够提高行政机构人员的办事效率，降低地方管理成本，减轻人民尤其是农民负担，而且能够调整行政区划幅度不合理的现状，促进我国廉洁高效、求真务实的政府的早日建成。
图七：关于我国新设省和直辖市设想图
（四）逐渐消除头大脚小的现状。关于这种做法，目前存在着较多争议，但一种主流声音是主张扩大省级行政单位数量，曾有人提议把省级行政单位增加到50个以上，也就是把深圳、青岛、大连、厦门、宁波五个计划单列市升格为直辖市，增加以徐州、南阳、怀化、西昌、赤峰、汕头为省会的新省份。
图八：关于五个计划单列市升格直辖市设想图
现有的五个计划单列市如果升格为直辖市后，可以考虑每个省增加一个计划单列市，将这些计划单列市培育为省域副中心城市，形成省域新的增长极，防止省会“一城独大”。可考虑增加的计划单列市如下：江苏省苏州市、徐州市，浙江省温州市，河南省洛阳市，山东省烟台市、临沂市，河北省唐山市、雄安新区，吉林省吉林市，江西省赣州市，湖北省襄阳市，湖南省衡阳市，广西自治区柳州市，新疆自治区喀什市（喀什地区）、伊宁市（整个伊犁州直），甘肃省天水市，陕西省宝鸡市，青海省格尔木市，山西省长治市，内蒙古自治区包头市，安徽省芜湖市，福建省泉州市，广东省汕头市（潮汕揭）、海南省三亚市，贵州省遵义市，四川省绵阳市（科技城）等。同时大力推进撤县设市、撤县市设区、撤并乡镇，这样也可以使行政区划的曾给与幅度更趋于合理，使一些边缘地带和偏远地带得以发展，与全国的发展速度逐步接近，协调发展，提高落后地区自力更生的能力。但无论是扩大省级行政单位还是撤并乡镇，都要在维护中央权威的基础上进行，都要维护中央统一性。
图九：关于增设计划单列市的设想建议
（五）撤销一些面积和人口均较小的地级市。我国有些地级市是特殊时期设立的，设立之前只不过是一个县，目前的地级市也只是一个县的规模，这些地级市不仅人口少，管辖的国土面积小，而且经济规模也很小，这种地级市其实不利于中心城市的发展，增加了社会行政成本。因此应该撤销这种地级市。我国具备撤销合并的地级市应同时具备以下四个条件：一是地级市的市域总面积小于4000平方公里；二是七普市域总人口少于200万的地级市，因为我国最多的县级市昆山市和普宁市的总人口均超过了200万；三是管辖的市辖区、县和县级市数量少于等于5个的地级市；四是不具有国家战略地位的地级市。经过城镇规划君的梳理，同时符合以上四个条件的地级市总共有12个，分别是安徽省铜陵市（辖3区1县，人口131万，市域面积3008平方公里）、浙江省舟山市（辖2区2县，人口115万，面积1440平方公里，海域2.08万平方公里）、湖北省鄂州市（辖3区，人口107万，面积1594平方公里）、内蒙古自治区乌海市（辖3区，人口55万，面积1754平方公里）、河南省鹤壁市（辖3区2县，人口156万，面积2182平方公里）、甘肃省嘉峪关市（不辖县市区，只管3镇3街道，人口31万，面积2935平方公里）、江西省新余市（辖1区1县，人口120万，面积3178平方公里）、广西自治区北海市（辖3区1县，人口185万，面积3337平方公里）、江西鹰潭市（辖2区1县，人口115万，面积3556平方公里）、江西省萍乡市（辖2区3县，人口180万，面积3831平方公里）、陕西省铜川市（辖3区1县，人口69万，面积3882平方公里）、海南省儋州市（不辖县市区，人口95万，面积3398平方公里）。这12个地级市都具备撤销的条件，应研究并入周边的地级市，比如舟山市可以并入宁波市，嘉峪关市可以并入酒泉市，北海市与钦州市和防城港市合并成一个地级市打造北部湾大都市，鄂州市可考虑合并到武汉市，又或者与黄冈市合并。
图十：我国12个可考虑撤销的面积人口双小的地级市分布图
当然，行政区划合理化不可能一步到位，完全合理化只是一种理想的状态，因为随着发展的不断深入，原有的合理会被打破，会被新的不合理取代，这样就要重新进行新的行政区划使之更适应发展的需要，所以说，行政区划合理化是一个动态发展的过程，也是一个值得不断探讨的课题，采取何种手段、方法、途径使之合理化以促进经济的发展需要我们不断的研究。
发表于 2021-12-21 17:53
发表于 2021-12-21 18:01
