冯奎（中国城市和小城镇改革发展中心研究员）
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，推进以人为核心的新型城镇化，优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。
当前，各省市都在谋划“十四五”规划，制定2035远景目标，那么应该如何看待“国家中心城市”及其地方的谋划？
省会城市、计划单列市大致可分三类，第一类是已经在国家的有关规划里获得了“国家中心城市”定位的，他们纷纷提出加快或高质量建设国家中心城市，如西安、成都、武汉、郑州等等。第二类是经济总量即将过万亿或者刚过万亿，综合实力强劲，较为典型的安徽省合肥市、山东省济南市。第三类是总量规模可能尚有差距，但自认为区位重要，并承担国家战略任务要求，因此认为国家中心城市的定位志在必得。这些城市比较婉转的说法一般是“朝着国家中心城市的方向发展”；比较直接的说法就是“加快建设国家中心城市”。
对这种“争夺”，笔者总体上是肯定态度。这里面有五个需要。首先，社会主义现代化新征程需要国家中心城市高质量崛起。第二，这符合区域和城市发展规律的需要。这个规律就是：中心城市带动都市圈、城市群，促进区域板块间互动发展。第三，这是新型全球化发展的需要。世界经济重心向亚太转移，中国正成为全球重要的产业链中心。高能级的产业中心必然要有与之相适应的高能级的中心城市相适配，达到高水平的产城融合发展状态。第四，这是发挥规划功能的内在需要。规划要描绘愿景，要提出方向。第五，这是城市之间竞争的需要。城市在规划、建设、治理等方面展开全方位竞争，促进共同发展，这是中国经济发展的一条经验。
那么，许多城市所要争夺的是国家中心城市，它究竟是什么？国家中心城市是一个政策性、学术性兼而有之的概念，有四类代表性的意见，笔者认为值得关注：
第一类是来自中央政府的指导性意见。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（2018年11月18日）重点提出，以北京、天津、上海、重庆、成都、武汉、郑州、西安、广州、深圳、香港、澳门为中心带动城市群发展，促进相关板块融合发展。中央与国务院的意见尽管是列举式，但政策方向极其清晰，就是中心城市必须能够充分发挥对城市群及大区域的带动促进作用，在国家战略版图上是重要的动力源。
第二类是有关部委的批复认定。武汉、西安、郑州等国家中心城市的名称，都是国家有关部委在文件批复中确认的。有的是直接批复；有的是在批复城市群区域规划中同时就包含有国家中心城市的名称以及建设的内容。国家发展改革委于2016年12月在《关于支持武汉建设国家中心城市的指导意见》较为明确地给出了一个定义：国家中心城市是指居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市。值得强调的是，这个定义突出了“国家”二字，这是“测评”国家中心城市是否成立的核心概念。
第三类是学术研究机构的研究与评价。国家中心城市这个概念的提出，较早可追溯到中国城市规划设计研究院编制完成的《全国城镇体系规划（2006-2020年）》。中心城市的研究成为各类机构关注的热点，许多研究机构都编制国家中心城市相关的指标、指数。一些学术团体还成立了国家中心城市的研究中心。但总体而言，这方面的观点比较分散。
第四类是各省、市的意见。这部分意见主要是强调当地战略地位重要，强调建设国家中心城市的充分必要条件。越来越多的省级政府支持本省的省会或计划单列市建设国家中心城市。这部分意见中，有一些通过省、市政府名义向上报送，成为地方发展的明确诉求。
综合起来看，国家中心城市并不完全是一个行政性的概念，甚至说它不是一个行政意义上的概念。因此它不像国务院批复某地成为计划单列市、国家级新区，或者新增一个城市那样，是行政可以明确决定的。国家中心城市确实有政府赋能赋权的含义在，但主要还是要通过规划、建设、治理，最终获得高质量发展，有能力承担国家战略。因此，也可以认为，国家有关部门以引导性而非行政决定性的这种方式，来推动国家中心城市以及区域中心城市发展，到目前为止仍然是较为合适的。这既意味着国家中心城市的内涵具有复杂性，也是对市场机制，尤其是对城市竞争机制的尊重。
在笔者看来，关于国家中心城市究竟是什么有不少争论；但对于它不是什么，各方面正在形成共识。这里，笔者简要列举一下一些有代表性的观点：
一是不了解国家中心城市高质量发展的内涵，陷入经济规模决定论；二是不了解国家对城市群、都市圈以及大中小城市协调发展的政策要求，陷入单一城市扩张论；三是不了解中心城市的成长路径，对市场机制的决定性作用认识不充分，陷入行政计划层级论；四是不了解中心城市的多维度构成，陷入综合定位拼盘论；五是不了解中心城市的收益-成本关系，不讲“带头大哥”的责任义务，陷入自说自话自利论；六是不了解推动形成中心城市影响力、竞争力条件的变化，陷入盲目乐观理想论……
当然还有其他一些认识的正误判别。相信随着我们对国家中心城市认识越深，在国家中心城市发展上就越理性，国家中心城市越能起到应有的重大作用。
发表于 2020-12-22 16:32
